导读：城镇污水处理厂市场化的推进，促使监管逻辑和监管思路发生实质性的转变，污水处理厂的角色定位从“治污企业”向“排污企业”转变。

    污水处理厂进水超标导致出水超标的话题业内已经多次讨论，污水处理厂需要承担出水超标法律责任的结论似乎也已经盖棺定论，无论是监管部门还是司法判例都基本验证了这个结论。
 
  然而，污水处理厂对此频频喊冤甚至诉诸法律的抗争一直没有停止，且随着污水处理技术不断提升优化和环保监管的不断加强，污水运营企业因运营不当导致的出水超标情形越来越少，因进水超标导致出水超标的比例相对提高，因此，对污水处理厂进水超标导致出水超标的法律责任进行探究非常具有现实意义。
 
  本文作者专业从事污水处理行业法律服务十余年，拟从环保监管逻辑和行政处罚立法本意出发，对进水超标导致出水超标的法律责任进行探讨，并试图从现实困境中探寻可行之策。
 
  三分钟速读
 
  1、监管政策及司法实践均不支持污水处理厂可以免责。进水超标导致出水超标的情形已经纳入环保处罚自由裁量依据，但均强调“依法从轻或减轻”行政处罚，并未明确可以“免除行政处罚”。司法判例认定现行法律并没有规定任何免于处罚的例外情形和免责事由。
 
  2、如何理解污水处理厂监管逻辑的变化。城镇污水处理厂市场化的推进，促使监管逻辑和监管思路发生实质性的转变，污水处理厂的角色定位从“治污企业”向“排污企业”转变，以城镇排水主管部门主导的运营监管为主向环保部门主导的以治污结果监管为主转变。
 
  3、从立法本意看，进水超标可以作为出水超标的免责事由。基于行政处罚的立法原则，如果污水处理厂出水超标确实因进水超标所导致，片面强调污水处理厂的出水水质责任本质上是“唯结果论”，是对行政处罚立法本意的曲解。
 
  4、进水超标作为出水超标免责事由的法律适用要求。其一，进水超标存在;其二，进水超标与出水超标之间存在必然因果关系;其三，运营单位已经履行“行业谨慎运营惯例”义务。
 
  5、推动对《水污染防治法》立法解释，明确法律适用依据。《水污染防治法》第五十条的三款规定具有明显的因果递进关系，即首先要求进水达标，进而要求污水处理厂对出水水质负责。将条文整体理解，才符合行业特征及运营逻辑。
 
  6、引入第三方评价机制作为污水处理厂从轻、减免或免除行政处罚的依据。为了避免污水处理厂自证清白的弊端，建议由有资质的第三方专业机构或专家团队对进水水质超标情况、污水处理厂采取的的应急措施是否适当以及进水超标与出水超标之间是否存在因果关系作出专业评估分析并出具结论。
 
  7、明确运营单位和监管部门在应急状态下的相应职责。进水超标情况下，应确保应急措施的及时性，有必要对监管部门在进水超标时采取的应急措施、响应期限予以明确与限制。
 
  监管政策及司法现状
 
  (一)监管政策不支持进水超标可以免除污水处理厂出水超标的责任
 
  近年来，随着被处罚污水处理厂频频喊冤，部分地区将进水超标导致出水超标列入了行政处罚自由裁量因素。2018 年 10 月 29 日，河北省住房和城乡建设厅、河北省环境保护厅联合发布《城镇污水处理和城市黑臭水体整治专项行动方案》明确，对确因进水水质和水量发生重大变化导致出水水质超标的，环保和排水主管部门要依法从轻或减免对其处理(处罚)。虽然方案中可以对进水超标导致出水超标的情形免于处罚，但仅作为当地环保部门执法的指导性文件，并未被广泛适用。根据在中国裁判文书网的检索，以该方案作为抗辩理由或证明依据的司法判例中，尚未有污水处理厂据此被撤销行政处罚的生效判决。
 
  针对进水超标导致出水超标的现象，现任生态环境部总工程师、水生态环境司司长张波在 2019 年 2 月份环境部召开的新闻发布会上就该问题明确表态“污水处理厂出水达标排放是水污染防治法的明确规定，城市污水处理厂只要接纳这个污水了，就要按照法律的规定达标排放，这个是法律责任”，该言论也代表了环保部门将污水处理厂作为出水超标责任主体的明确政策导向。
 
  2020 年 3 月 27 日，济南市生态环境局出台《减轻和免除行政处罚的实施意 见(试行)》，意见规定了减轻和免除环境行政处罚的 16 种具体情形，其中包括进水超标导致的出水超标，在发现后立即主动报告并采取措施减轻危害后果的前提下应当依法减轻行政处罚。该规定在全国首开先河，此后其他省市也陆续出台了污水处理厂进水超标导致出水超标的环保处罚裁量政策，但需要注意的是，这些政策均强调“依法从轻或减轻”并未有“免除行政处罚”的字样。
 
  2020 年 12 月 13 日，生态环境部发布《关于进一步规范城镇(园区)污水处理环境管理的通知》(简称“通知”或“生态环境部《通知》”)，在强调“运营单位切实履行污水处理厂出水水质负责的法定责任”的同时，通知规定“对由行业主管部门，或生态环境部门，或行业主管部门会同生态环境部门认定运营单位确 因进水超出设计规定或实际处理能力导致出水超标的情形，主动报告且主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，依法从轻或减轻行政处罚”。该规定相比较生态环境部于 2020 年 8 月 21 日发布的《关于进一步规范城镇(园区)污水处理环境管理的通知(征求意见稿)》中要求运营单位“提供充分证据自证清白”的内容，对进水超标导致出水超标的认定方式进行了具有一定操作性的规定，但并 未对污水处理厂的责任免除作出突破，仅规定污水处理厂因“进水超标导致出水超标”依法应予以从轻或减轻行政处罚。
 
  (二)司法判例亦不支持进水超标作为出水超标的免责事由
 
  按照现有司法判例，基本的裁判依据是《中华人民共和国水污染防治法》第 十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和 重点水污染物排放总量控制指标。”和第五十条第二款规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”，上述规定均为强制性规定，违反该强制性规定的，应依法接受环保部门的调查和处罚。另一方面，大部分的裁判文书均以现行法律并没有规定任何可以免于处罚的例外情形和免责事由，不予采纳污水处理厂提出的进水超标抗辩理由。根据中国裁判文书 网的检索，因进水超标导致出水超标的司法判例中，尚未有污水处理厂据此免于行政处罚的生效判决。
 
  综上，无论从监管政策还是司法实践角度，在环保监管力度日益加强的宏观背景环境下，污水处理厂因进水超标导致出水超标不予免责几乎成为定论，按照目前法律规定的救济途径，污水处理厂通过听证、复议或诉讼途径达到撤销行政处罚的概率是极低的。
 
  主管部门的监管逻辑
 
  在上述环保监管和司法实践的现状背景下，因进水超标导致出水超标而被行政处罚的污水处理企业一方面需要投入更大成本尽力保障出水水质，另一方面仍 然需要面对行政处罚和因此导致的巨额退税损失，自然是叫苦不迭，对监管部门多有抱怨，认为监管部门不追究超标排污单位责任而处罚治理污染的污水处理厂是舍本逐末。为何现有的监管政策和司法现状均不支持将进水超标作为免责事由，笔者认为，首先需要厘清主管部门的监管逻辑。
 
  (一)污水处理厂角色的转变
 
  从 2002 年以来，我国城市污水处理开始引入市场机制，逐步实现了污水集中处理设施从各级政府部门负责建设到由市场化主体实施特许经营机制的转变，同时，污水处理厂的主体性质也由政府事业机构逐步向从事污水处理服务的市场主体转化。
 
  根据上述规定，城市污水引入市场机制并采用特许经营的运营模式后，将污水处理单一的政府提供服务转变为由政府方监管、污水处理运营企业提供服务、排污单位支付费用的三方协同体系，不仅减轻政府负担，提高服务效率，明晰各方权责义务，更重要的是将政府方从既是运动员又是裁判员的双重角色中予以抽离，自此，政府部门对污水处理厂的监管态度也发生了相应的改变。
 
  (二)监管部门对污水处理厂定位的转变
 
  随着城镇污水处理厂市场化的推进，以及污水处理厂由政府直属非盈利性事 业单位向具有一定盈利性质企业单位的逐步转换。在特许经营模式下，污水处理企业经政府方授权对污水处理厂进行投资、建设和运营维护，其作为与政府方权责相对明确的独立运营主体，实际上更易于受到政府部门的直接关注，而且，政府方作为合同主体和付费主体，出于合同监管和绩效考核目的，也会加强对污水处理运营单位的监管。在此背景下，污水处理厂作为环境监管对象也随之经历了从治污企业向排污企业的重要定位转变。
 
  (三)监管思路的转变
 
  随着我国对环境保护的重视程度与日俱增，2014 年 11 月 12 日，国务院办 公厅发布《关于加强环境监管执法的通知》(国办发〔2014〕56 号)，首次正式明 确支持环境保护等部门依法独立进行环境监管和行政执法。该通知不仅标志着环保部门独立执法权的确立，同时也意味着对污水处理厂监管思路，由城镇排水主管部门运营监管为主向环保部门以治污结果监管为主的监管方式转变。因此我 们也就不难理解，按照目前的立法、执法以及司法现状，当污水处理厂一旦发生出水超标的结果，不论出水超标的原因(包括进水超标导致)，污水处理厂都会 被认定为直接责任主体而接受环保部门的处罚。
 
  进水超标导致出水超标的法律责任探究
 
  如前文所述，环保监管逻辑的转变也是污水处理厂角色定位由治污单位向排污主体转变的过程，环保政策趋严必然体现在强化对排污单位的监管和处罚，在 此监管逻辑下，被视为排污单位的污水处理厂以原材料(进水)质量瑕疵作为超标排放污染物的免责事由似乎难以成立。但笔者以为，基于污水处理厂不同于其 他排污单位的特殊性，有必要从立法本意处罚，对污水处理厂因进水超标导致出水超标的法律责任进行探究。
 
  (一)进水超标可以作为出水超标的免责事由
 
  根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规 章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”由此可见，行政处罚的对象 应当是“违反行政管理秩序的行为”，如果被处罚对象不存在违法行为，即使其行为造成了不利后果，也不应当给予行政处罚。笔者认为，如果污水处理厂出水超标确实因进水超标所导致，在污水处理厂不存在违法行为情况下，片面强调污水处理厂的出水水质终极责任而对其进行行政处罚本质上是“唯结果论”，是对行政处罚立法本意的曲解，不利于行业的健康发展，也容易造成污水处理企业与监管部门的对立。
 
  1、污水处理厂对进水水质不具有控制权，无法杜绝进水水质超标情形。
 
  简单来说，污水处理厂实际是以污水作为原材料，通过一定物理和生化工艺处理生产合格产品(达标出水)的加工厂。任何一个加工厂，如果要保证产品质量合格，除了确保加工过程的安全稳定，原材料的质量控制是重要的先决条件。 当原材料的质量不符合生产加工标准，加工企业可以选择替换原材料，在无法获 得合格原材料的情况下可以选择主动停产停工。但与普通的加工企业不同，污水处理厂对进水水质不具有控制权，且无法拒绝不达标的进水进入。虽然根据《水污染防治法》第五十条第一款的规定，“向城镇污水集中处理设施排放水污染物， 应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。”然而在实践中，污水处理厂并不能对进入厂区污水的污染物指标进行主动筛选，而且由于监测技术所限，污水处理厂发现进水超标时，已经有不达标的污水进入生产工艺。另一方面，根据《城镇排水与污水处理条例》第三十一条1的相关规定，污水处理厂未经主管部门同意不得擅自停运城镇污水处理设施。因此，在进水水质严重超标可能导致处理工艺崩溃的情况下，污水处理厂并不能直接拒绝接收污水，仍然需要向主管部门请示后才能采取停运措施。要求加工厂性质的污水处理厂在既无法控制原材料(进水)质量，又无法停工停产的情况下保障持续不间断的提供合格产品(达标出水)岂非悖论。
 
  2、不存在可以处理任何进水水质的污水处理工艺，任何进水超标情形都要 求出水达标不符合基本逻辑。
 
  污水处理行业发展到今天已有 100 多年的历史，虽然技术应用成熟，但仍然 不存在可以处理任何进水水质的处理工艺。因此，任何一种污水处理工艺，在不 同的水质特性条件下都具有其局限性。污水处理厂需要充分考虑服务区域内的进水水质特性，选择相应的污水处理工艺并根据处理工艺确定进水水质指标的上限 标准才能保证在一定进水水质条件下的出水水质合格。正是基于此，《水污染防治法》第五十条第一款规定明确，“向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应 当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。”。然而，在实践中，监管部门往 往对该条进行割裂式的理解与适用，仅依据第二款，以及该法第十条2、第八十三条3的相关规定规定对污水处理厂进行处罚。笔者认为，抛开进水水质超标情形，片面强调污水处理厂出水水质责任，实际上是要求污水处理厂在既有的处理工 艺条件下，无论进水水质标准如何，都必须保证出水水质达标，这显然不符合行业现状和基本逻辑。
 
  3、污水处理厂履行谨慎运营义务前提下，不因出水超标而认定存在违法行为。
 
  在进水水质超标导致出水水质超标的情形下，导致进水超标的原因必然是违规排放行为，因此，违规排放单位才是违法行为人。如果污水处理厂履行了谨慎运营义务，即采取措施最大限度降低进水水质超标导致的不利后果，在进水水质超标轻微的情况下通过调整处理工艺或增加药剂投放确保出水水质;在进水水质严重超标的情况下，采取措施保障污染物的去除率，降低出水对环境不利影响。 在此情况下，出水水质超标的不利后果并非因污水处理厂存在违法行为所导致，而是超标排放单位的违法行为导致，污水处理厂在客观上不是实施违法行为的直接主体，主观上也无超标排放出水的故意，且采取合理措施降低不利后果的产生，不应当承担超标排放违法行为带来的后果。
 
  (二)进水超标作为出水超标免责事由的法律适用要求
 
  1、运营单位应证明进水超标情形的存在。
 
  由于进水超标往往是间歇性的出现，取证难度较大。因此，运营单位需要通 过人工或在线方式对进水水质进行监测，必要的时候还需安装视频监控和预警系 统，确保及时监测并采取必要措施留下进水超标的证据。证据内容包括但不限于超标时点、超标的污染物指标、超标程度、超标持续时间、超标水量等内容。
 
  运营单位发现进水水质超标情形时，应立即进行水质取样和化验，具备条件的应委托有资质的第三方监测机构进行取样化验，出具合法有效的水质监测报告。同时，运营单位应要求行业主管部门、环保部门对进水水质进行监测或对运营单位汇报的进水超标情况进行复核确认。
 
  需要特别指出的是，根据《水污染防治法》第十条、第五十条界定的进水“超标”是指超过国家或地方规定的水污染物排放标准，而生态环境部《通知》中认 定“进水超出设计规定或实际处理能力”为进水超标。笔者认为，虽然设计进水水质标准作为参照标准更为合理，但从法律适用角度，进水超标的界定应以国家(地方)标准、设计进水水质标准、实际处理能力标准之间的较高者为准。
 
  2、运营单位应证明进水超标与出水超标之间存在因果关系。
 
  出水水质与污水处理厂的进水水质和运营能力直接相关，进水水质超标并不会必然导致出水水质超标，因此，运营单位如何证明出水超标与进水超标存在必然的因果关系是免责事由成立的决定性因素。
 
  生态环境部《通知》中规定“由行业主管部门，或生态环境部门，或行业主管部门会同生态环境部门”认定运营单位确因进水超出设计规定或实际处理能力导致出水超标……，由此可见，行业主管部门、生态环境部门均可以作为认定出水超标“确因”进水超标所导致的有权部门。
 
  笔者认为，上述规定显然具备了较高的操作性，有利于提高行业主管部门和生态环境部门行政执法能力。但从法律适用角度，进入行政复议、诉讼阶段后， 由做出行政处罚决定的行业主管部门、生态环境部门认定出水超标与进水超标是否存在因果关系显然在逻辑上存在一定的悖论。从维护各方合法利益角度，引 入第三方机构或专家认证来界定进水超标与出水超标存在因果关系更为合理。因果关系的证明内容应至少包括以下几个方面：
 
  1) 指标匹配性：即出水超标与进水超标的污染物指标应当匹配，这里的匹 配并非指标类别的一一对应，而是从工艺、技术等专业角度证明出水超标的污染物指标与进水超标的污染物指标之间存在必然的关联性。
 
  2) 时间匹配性：考虑到污水处理工艺的进水停留时间，进水超标的时间段应与出水超标的时间段相匹配。
 
  3) 进水超标对处理工艺的影响：这是证明因果关系的关键环节，少量或瞬 间的进水超标并不必然导致出水水质超标，因此，需要由专业机构或行 业专家从工艺角度来证明进水超标的持续时间、超标进水水量对于处理工艺的实质性影响，也包括有毒有害物质对于处理工艺的实质性损害。
 
  3、运营单位应证明已经勤勉尽责
 
  笔者认为，进水超标与出水超标之间存在因果关系是对运营单位减轻和从轻处罚的依据，但为了确保不纵不枉，并达到免除行政处罚之目的，运营单位仍然需要证明在进水超标期间不存在过错，即已经履行“行业谨慎运营惯例”义务，包括但不限于：
 
  1) 进水超标的监测、报告义务：即依法依规对进水超标进行监测并向主管部门、环保部门报告超标情况;
 
  2) 可能导致出水超标时执行应急预案的义务：按照主管部门、环保部门事先批准或备案的应急预案执行，采取应急措施，并保留相应的记录。
 
  3) 尽最大能力消减污染物义务：在进水超标情况下，运营单位应采取加强运营管理、进行必要的工艺调整、增加药剂投放量等措施，尽最大能力消减污染物。
 
  证明运营单位勤勉尽职的核心在于是否尽最大能力消减污染物，笔者认为，除应提供相应的运营记录外，应以是否达到规定的去除率指标作为主要判断依据。
 
  (三)运营单位承担行政处罚责任后向超标排放单位追责的实践难点
 
  笔者在办理污水处理厂行政处罚案件过程中发现，环保部门对运营单位因进水超标导致出水超标被行政处罚的抗辩理由大多表示理解，但坚持给予行政处罚的原因除了缺乏免责的法定事由之外，另一方面就是环保部门认为运营单位被行政处罚后可以就进水超标事宜向超标排污单位追责，不会导致运营单位承担更多经济损失。
 
  笔者认为，根据《水污染防治法》第九十六条“因水污染受到损害的当事人， 有权要求排污方排除危害和赔偿损失。……水污染损害是由第三人造成的，排污方承担赔偿责任后，有权向第三人追偿。”和《中华人民共和国民法典》中有关侵权责任的相关规定，污水处理厂追究超标排污单位的责任具有法律依据，但存 在现实困难，基本不具备可操作性。
 
  1、难以确定侵权责任主体
 
  目前污水处理厂主要采取特许经营的方式，通过与政府授权部门签署《特许经营协议》接纳一定区域的污水，并履行相应的建设、运营及维护义务。即污水
 
  处理厂并不与单独的排污企业产生直接的合同关系，从而污水处理厂无论从管理权限上，还是从建设运营的成本考虑，要做到对到排入水质源头的监控都具有客 观存在的现实难度。根据《城镇排水与污水处理条例》、《水污染防治法》的相关规定，目前污水处理厂主要在其红线范围内的进水口处设置污染源监控设备，对汇入污水处理厂的全部进水进行水质监控。当上游排污单位将超标废水排入污水管网导致出水超标时，由于污染物的混合以及出水反应的滞后性，污水处理厂仅 通过进水污染物指标的变化要及时、准确地推测出直接责任主体无疑是困难的。
 
  另一方面，即使运营单位可以确认超标排污单位，但由于运营单位不具有环境保护执法权限，难以对超标排污单位的违法行为进行证据保全，更无法在诉讼过程中溯源，且法庭是否认可运营单位自行取得的超标排污证据也值得商榷。
 
  2、难以证明超标排放单位与污水处理厂出水超标的因果关系
 
  即使确定了超标排污单位，一方面由于进水口汇集了众多单位排放的污水，且排污口到进水口存在一定物理距离，运营单位难以证明进水水质超标情形、水质超标程度与超标排污行为之间存在必然因果关系;另一方面，诚如前文所述，出水超标因素复杂，运营单位要证明进水超标是出水超标的唯一原因存在较大困难。
 
  3、赔偿金额的支持范围存在不确定性
 
  污水处理厂因“进水超标导致出水超标”被行政处罚的主要的损失包括：行政罚款、工艺或设施的毁损修复费用、特许经营违约损失、增值税退税损失，以及环境保护税损失等。这些损失能否在侵权之诉中得到支持存在较大不确定性， 尤其是不予退返的增值税和环保税补缴造成的损失，在目前的司法判例中，由于增值税退税利益与污水处理厂未来三年的营业收入挂钩，有可能被法院认为其不具备可得利益损失明确、具体、可预见性的标准从而不被支持。而且即便被支持，如此高额的赔偿，一方面取决于法官的自由裁量权，还要充分考虑排污方的执行能力。
 
  综上，按照目前的环保监管模式，在缺乏环保部门对超标排污行为进行行政处罚前提下，污水处理运营单位通过民事诉讼在向超标排污方提起侵权之诉，要做到责任主体的明确和因果关系的证明绝非易事，如在耗费大量时间、人力、经济成本后仍不能达到挽回大部分损失的目的，对于运营单位而言得不偿失，这也是甚少出现污水处理企业因此向排污方追责案例的重要原因。
 
  确立进水超标作为出水超标免责事由的相关建议
 
  笔者以为，进水超标作为出水超标行政处罚免责事由虽然具备法理基础，但应用于司法实践中必须明确免责事由确立条件，避免滥用免责事由对水环境保护的不利影响。
 
  (一)对《水污染防治法》进行立法解释，明确法律适用依据
 
  《水污染防治法》第五十条：向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。
 
  城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。
 
  环境保护主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查。
 
  笔者认为，该条三款规定具有明显的因果递进关系，即首先要求向城镇污水集中处理设施排放的水污染物应当符合排放标准，从而要求城镇污水集中处理设施的运营单位应对其出水水质负责，所以环保主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查。只有将三款规定整体理解，才符合污水处理的行业特征及运营逻辑。然而在行政执法及司法实践中，均单一的引用该条第二款规定，而完全忽视第一款规定，笔者认为该种理解方式是有悖于立法本意和行业特性。
 
  目前对于《水污染防治法》的适用尚未有明确的法律解释，环境保护主管部门依据自身的理解和行政执法需要出台了诸多的部门规章和规范性文件，甚至按 照环保部的相关答复意见指导行政执法。笔者认为除法律法规明确授权环境保护主管部门制定相关实施办法或细则之外，对于法律的适用不宜由做出行政处罚的机关进行解释。根据《中华人民共和国立法法》第四十五条规定，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，环保部门并没有法律解释权限，在司法裁判中其法律效力是值得商榷的，鉴于该条规定的理解是确立解决进水超标导致出水超标免责事由的法律基础，笔者认为非常有必要推进对该条款的立法解释。
 
  (二)引入第三方评价机制作为污水处理厂从轻、减免或免除行政处罚的依据
 
  进水超标作为污水处理厂免除出水超标责任的关键在于进水超标与出水超标之间因果关系的证明，生态环境部《通知》中首次明确了可以通过行业主管部门、生态环境部门对因果关系进行认定从而作为从轻或减轻行政处罚的依据4，
 
  但该规定仍然没有跳出“污水处理厂不予免责”的桎梏，而监管部门作为因果关 系的认定主体其专业性和公正性也值得商榷。因此，要解决这个问题，同时避免污水处理厂自证清白的弊端，保证证明过程和结果的合法有效性，笔者建议可以引入第三方评估鉴定机制，由有资质的第三方专业机构进行以下评估鉴定分析：
 
  其一、对进水水质进行分析，判断进水水质超标情况是否超出污水处理厂的处理工艺水平或处理能力;
 
  其二、对污水处理厂采取的的应急措施进行分析，确认应急措施的及时性、 准确性，判断该应急措施下对污染物的处理限度;
 
  其三、结合前述分析，判断进水超标与出水超标之间是否存在因果关系，作出导致超标结果的原因是处理不善还是处理不能的最终结论。
 
  (三)明确运营单位和监管部门在应急状态下的相应职责
 
  进水超标属于污水处理厂的应急事项，根据《城镇排水与污水处理条例》第 三十一条的规定，“城镇污水处理设施维护运营单位在出现进水水质和水量发生重大变化可能导致出水水质超标，或者发生影响城镇污水处理设施安全运行的突发情况时，应当立即采取应急处理措施，并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。城镇排水主管部门或者环境保护主管部门接到报告后，应当及时核查处理。”
 
  发生进水超标时，污水处理厂运营单位和监管部门均应采取必要的应急措施，污水厂处理厂应对进水水质异常的应急措施通常包括：工艺工况调整、污染源调 查、紧急停止进水。污水处理厂除对工艺工况调整具有完全主动权外，其他措施均有赖于政府监管部门的支持与回应，否则既无法对污染源的排放行为进行处置，也不得未经监管部门同意而擅自停止或减少进水。由于现行政策法规并未明确监管部门核查处理的期限，亦未对监管部门的响应和配合作出明确的限制性规定，在实践中，没有回应或回应不及时的情况屡见不鲜，从而导致污水处理厂陷入极其被动的状态。生态环境部《通知》第三点中就地方各级生态环境部门的应急响应予以明确，“地方各级生态环境部门要建立突发环境事件应急预案备案管理和应急事项信息接收制度，在接到运营单位有关异常情况报告后，按规定启动响应机制。运营单位在已向生态环境部门报告的前提下，出于优化工艺、提升效能等考虑，根据实际情况暂停部分工艺单元运行且污水达标排放的，不认定为不正常 使用水污染防治设施。”笔者认为，通知对应急响应要求的进步应值得肯定，但无论应急预案备案管理还是应急事项信息接收制度的建立，生态环境部门本身 仍存在极大的自由解释空间，因此，只有在立法层面对监管部门在进水超标时采取的应急措施、响应期限予以明确与限制，才能在发生此类事件时，督促监管部门与污水处理企业形成协同效应，共同查处污染源头，及时采取应急预案，预防 污染后果的发生。
 
  结语
 
  “进水超标导致出水超标”法律责任不清已经困扰污水处理行业多年，不利 于国家大力提倡的污水处理行业市场化发展进程;而不同地区、不同尺度的行政处罚自由裁量也容易造成运营单位、社会公众对环保监管公平性、公正性的质疑， 不利于环保监管和改善营商环境。因此，这个问题的根本解决，有赖于污水处理行业、监管部门和社会公众的基本共识，即环境保护立法及行政处罚最终目标是 防治污染、保护和改善生态环境，对污水处理厂的监管应当以控制并惩处污染源 为基础，监督污水运营单位勤勉尽责为核心，这不仅仅需要环保部门的支持与理 解，在立法、司法层面也需要各部门的共同努力。
 
  参考文献：
 
  1 《城镇排水与污水处理条例》第三十一条：城镇污水处理设施维护运营单位不得擅自停运城镇污水处理设施，因检修等原因需要停运或者部分停运城镇污水处理设施的，应当在 90 个工作日前向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。
 
  2 《水污染防治法》第十条：排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。
 
  3 《水污染防治法》第八十三条违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的;……
 
  4 《关于进一步规范城镇(园区)污水处理环境管理的通知》三、规范环境监督管理(三)合理认定处超标责任。……对由行业主管部门，或生态环境部门，或行业主管部门会同生态环境部门认定运营单位确因进水超出设计规定或实际处理能力导致出水超标的情形，主动报告且主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，依法从轻或减轻行政处罚。